当前违法建筑的成因及预防建议
——以慈溪法院办理的拆违案件为例

石竹青

   近年来，随着经济建设步伐的加快，各类违法建筑层出不穷，日益成为人们关注的社会问题。本文通过对近四年来慈溪法院办理的拆除违法建筑非诉行政执行案件（以下简称拆违案件）所作的统计，拟对违法建筑的成因作一简要分析，并提出预防建议。
一、2002年至2005年慈溪法院办理拆违案件情况
   违法建筑，是指未经有关部门审查批准，或采取欺骗手段骗取批准，或虽经批准但批准的内容违法，而占地所建、扩建和改建的建筑物。由于行政主管部门缺乏对违法建筑的强制执行权，因此在违法主体不自觉拆除其所建违法建筑的情况下，行政机关只能依法申请人民法院强制执行。2002年至2005年，慈溪法院共受理拆违案件1722件，办结1713件。具体情况如下：

		2002年	2003年	2004年	2005年
收案	非诉行政执行案件（件）	963	759	746	635
	拆违案件（件）	605	516	347	254
	拆违案件比重（％）	62.82	67.98	46.51	40
结案	非诉行政执行案件（件）	961	754	712	672
	拆违案件（件）	606	516	342	249
	拆违案件比重（％）	63.06	68.44	48.03	37.05

从以上数据可以看出，拆违案件的收结案数呈逐年递减趋势，而且在非诉行政执行案件中所占的比重也有下降趋势，但无论是拆违案件的绝对数量还是其在非诉行政执行案件中所占的比重仍相当大。
二、违法建筑的法律特征
（一）违法性
   违法建筑的基本特征是具有“先天违法性”。违法建筑的违法性因土地来源不同而不同，农村违法建筑的违法性主要是违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”城镇违法建筑的违法性则主要体现在其违反《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”
（二）社会危害性
   违法建筑危害了法律所保护的社会秩序和社会公共利益，破坏了社会公平，给社会生活带来了消极影响。部分违法建筑甚至阻碍了河道行洪，侵占了人类赖以生存的耕地，堵塞城市交通，破坏了城市的市容景观，不仅最终损害了国家、集体及第三人的合法权益，也影响了社会的可持续发展。
（三）违法主体的广泛性
   城乡建设投资主体的多元化、利益主体的多样性和复杂性导致了现阶段违法建筑违法主体的广泛性。从农村违法建筑来看，违法主体不仅包括占绝大多数的农村村民，也包括企业法人，甚至不乏村民委员会作为违法主体的情形。在城镇违法建筑中，不仅存在企业法人违法与居民个人乱搭建并存的现象，一些街道、居委会为了创收，也在已规划建设好的居住小区内以建服务中心、活动中心、便民设施等为名，侵占绿地、挤占道路、私搭乱建，有的甚至进行出租违法建筑的经营活动。
（四）违法形式的多样性
   违法建筑的违法形式呈现多样性，按严重程度差异可分为一般性违法建筑和严重性违法建筑，一般性违法建筑指的是与城乡规划的实施没有严重冲突的工程，以及对公共利益或他人利益不构成严重影响的某些“边报边建”建筑；严重性违法建筑，指的是严重影响城市规划如压占城市规划道路红线，侵占城市公共绿地的建筑，以及侵害他人土地使用权，侵占农用地特别是耕地而建造的违法建筑。从违法建筑危害对象来分有影响城市安全、损害公共利益的违法建筑，如影响消防、防汛、城市水源、污染城市环境等的违法建筑，影响道路畅通的违法建筑，侵占道路红线、影响道路交通规划的实施的违法建筑；危害他人合法权益的违法建筑，如影响相邻建筑的通风、采光的违法建筑；影响市容、市貌、城市景观的违法建筑；影响城市绿化、风景名胜保护的违法建筑等等。
三、违法建筑的成因分析
（一）经济利益的驱动
   对经济利益的追求是产生违法建筑最直接的原因。企业建造违法建筑，主要是为扩大生产规模，用作生产车间，或是用作仓库堆放成品。在一些经济较为发达的农村，涌入大批外来务工人员，村民建造违法建筑用作出租，赚取租金，有的面积甚至达几百平方米，犹如一个小型的外口公寓。据调查，一间砖砌的4－5平方米的简易房，月租金可达200余元。也有的村民建造违法建筑是用作厂房进行作坊式的生产。在城镇，特别是住宅小区里，也大量存在小区业主在自家架空层外搭建违法建筑用作出租房的情况，有的甚至为此破坏门前的绿地，虽然所占面积较小，但严重影响了小区的整体规划和其他业主的合法权益。
（二）整体规划的滞后
   受现有的规划技术水平和编制手段等客观条件的限制，城乡规划预知未来因素的能力有限，且规划实施过程中还面临各种因素的干扰，因此常常导致尽管某些建筑经过审批，但审批与实施过程中没有考虑这些建筑物投入使用后带来的相关影响，而给违法建筑的产生埋下了种子。尤其在城镇，这种情况更加明显，如有的小区居住楼已建好入住，而相关配套设施却迟迟未建成，有的设施没有规划预留用地，致使一些居民在住宅周围的空地上搭建违法建筑。由于整体规划的滞后而带来的老百姓在衣食住行方面的不便，使得能相对较好满足老百姓生活需要的违法建筑应运而生，有些甚至能在较长的一段时间内堂而皇之的存在。此外，由于发展个体经济的商品经济政策实行，社会对经营场地的需求急剧增加，而由于规划的滞后，并没有考虑到相关情况的出现，也没有相应的准备，致使私搭乱建的现象不断涌现。
（三）行政管理的不完善与不透明
   有关法律均规定需经相关部门审批，依法取得相关证书后方可建造建筑物。然而在建设单位或个人依法提出相关用地审批申请后，往往由于行政机关在行政管理方面的不完善而导致行政审批的拖延甚至阻滞。申请人因各种原因急于建造建筑物的，往往在迟迟等不到审批部门批准的情况下，未经审批而擅自开工建设，由此形成大量违法建筑。此外，行政管理的不透明也是造成违法建筑大量存在的重要原因：审批程序缺乏透明度，确有建设需要的单位和个人并不一定能获得批准；相关批准文件缺乏公示性，建设单位和个人无法预知其建设行为是否符合相关要求；对可予以补办手续的违法建筑的认定上，缺乏透明公开的认定标准；对违法建筑的处理不透明，同样性质的违法建筑可能被强行拆除，也可能被没收，也可能仅仅被处以罚款，以上原因都将导致违法建筑的大规模产生。
（四）法律法规的疏漏
   我国有关法律均未赋予县级以上人民政府土地及规划行政主管部门行政强制执行权，面对违法建筑，他们只能下达“责令退还土地”、“限期拆除房屋”的土地行政处罚决定书及“责令停止建设”、“限期拆除或者没收”、“责令限期改正，并处罚款”的规划行政处罚决定书。相对人不自觉履行的，在法定期限内，又不申请复议或向人民法院起诉的，只能由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。这就意味着，在处理违法建筑的过程中，行政主管部门充当的只是行政处罚决定书的“送达者”和强制执行的“申请者”。而由于法律时效及程序原因，违法建筑的强制执行时滞过长，使已经作出的行政行为长期得不到执行，既延缓、阻碍了行政行为内容的实现，又损害了行政机关行政执法的权威，对违法建造者起不到应有的惩戒作用，违法者甚至在法院强制执行之前，继续强建直至竣工。违法者有恃无恐，而执法者却无能无力。
四、预防和减少违法建筑的对策建议
（一）修改相关法律，赋予行政主管部门强制执行权
   行政强制执行是行政权力实现的保障制度，是具体行政行为内容实现的保障，无论行政强制执行是由行政机关来实施，还是申请人民法院强制执行，都是出于对公平、效率的追求，其作用和目的都在于确保合法行政权力的有效实现，确保合法具体行政内容的实现。在行政机关的机构设置已基本健全，已具备必要的执法机构和执法设备，行政执法人员的执法素质和执法观念已逐步提高的今天，赋予行政机关强制拆除权具有现实可能性。
（二）完善规划编制
   规划本身的合理性和规划编制的完善是减少和消除违法建筑的重要条件。经济建设步伐的加快使得现有的规划编制已经难以适应现阶段的发展需要，以致建设中的不和谐元素层出不穷。因此，完善规划编制，将城乡规划区范围内的各类建设活动纳入统一规划，并根据发展的新形势和新要求，适度超前规划，将从审批环节遏止违法建设，从而减少并逐步杜绝因规划滞后而造成的违法建筑。
（三）完善行政管理，加强对违法建筑的监管和查处
    违法建筑的产生虽与违法主体法律政策意识淡薄，存在侥幸心理分不开，但个别行政部门办事效率低，迟迟不给予审批也不答复申请人，也是造成部分违法建筑产生的重要原因。因此，完善行政机关的管理，转变工作作风，改进服务质量，对减少违法建筑也有重要作用。
    另一方面，不少违法建筑在建造初期通过行政机关的监管和查处即可将其扼杀在萌芽状态，而不必等其建成以后再通过法院予以强制执行。当初“小违”不拆，现在“大违”再拆，结果造成多方面的重大损失，对于违法主体来说，如果建设初期被强行纠正，只会造成较小的损失。因此，行政主管机关应增强工作责任心，认真履行职责，加强对违法建筑的监管和查处，将违法建筑制止在萌芽和初始阶段，不使其形成规模，从源头上制止和减少违法建筑。
（四）加强法治宣传，提高群众法律意识，鼓励参与执法监督
大部分群众的法律意识较为淡薄，对有关建房的法律政策知之甚少，对非法占地建设后果的严重性不了解，也不重视。因此，加强对群众法治宣传的力度，使其了解什么是违法建筑，建造违法建筑会承担什么法律后果，将在一定程度上遏止违法建筑的产生。
    同时，在当前的条件下，鼓励群众积极参与执法监督、群防群治，对有效预防和整治违法建筑也十分重要。由于违法建筑遍布于城乡的各个角落，行政主管职能部门执法力量有限，无法完全发现在建及已建成的违法建筑。因此，在执法过程中，要继续贯彻违法建筑监察执法与群众举报并举，使违法建筑难逃法律制裁。

（该文刊发于《宁波法学》2006年第5期）

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