慈溪市高新密封材料有限公司不服慈溪市国土资源局
注销国有土地使用证案
倪东海
【案情】
原告：慈溪市高新密封材料有限公司。
法定代表人：龚旭远，经理。
被告：慈溪市国土资源局。
法定代表人：史济权，局长。
第三人：慈溪市天地油脂有限公司。
法定代表人：陈立明，董事长。
1998年11月，慈溪市高新密封材料有限公司与慈溪市燃料总公司清算小组签订产权转让合同，受让了慈溪市燃料总公司的土地、房产等财产。但慈溪市高新密封材料有限公司并不清楚慈溪市燃料总公司与慈溪市天地油脂有限公司的前身慈溪市机榨油厂于1990年订有协议，已将北面的165平方米土地划归慈溪市天地油脂有限公司，误认为产权转让合同中的土地面积与实际使用的土地面积一致。1998年11月30日，原慈溪市土地管理局未对慈溪市高新密封材料有限公司受让的土地面积进行审核，即与慈溪市高新密封材料有限公司签订了《慈溪市国有土地使用权出让合同》，合同中载明的土地面积为2579.35平方米。1998年12月24日，慈溪市人民政府向慈溪市高新密封材料有限公司颁发了慈国用（1998）字第013940号国有土地使用证，该证记载的土地使用面积为2579.35平方米。1999年8月5日，原慈溪市土地管理局对土地证书检验时，发现慈溪市天地油脂有限公司在实际使用中，原围墙向南（原告方）移位2.2米，与土地使用证上确认的界址不一致。2000年慈溪市天地油脂有限公司向被告慈溪市国土资源局提供了原慈溪市燃料总公司和慈溪市机榨油厂于1990年所签的协议，并提出重新确权申请。为此，慈溪市国土资源局于2000年12月召集慈溪市高新密封材料有限公司和慈溪市天地油脂有限公司进行调解，但调解未果。后根据原国家土地管理局《土地登记规则》第七十一条之规定和慈溪市人民政府慈政复[1999]2号授权批复作出注销慈国用（1998）字第013940号国有土地使用证的决定。慈溪市高新密封材料有限公司向慈溪市人民政府申请复议，慈溪市人民政府维持了慈溪市国土资源局的决定。
原告诉称：（1）原告与第三人宗地的交界处无重叠，是分明的，原宗地界址确认无误。被告注销原告土地使用证的决定认定的主要事实不清，证据不足，又未根据原国家土地管理局《土地权属争议处理暂行办法》第三十二条的规定由县级以上人民政府确认使用权，就作出注销决定，缺乏法律依据。（2）注销原告的土地证，导致原告丧失土地使用权，实质上是对原告的一种处罚，不应适用《土地登记规则》第七十一条的规定，属适用法律、法规错误。（3）被告在未注销土地登记的情况下注销了原告的土地登记证，违反了法定程序。（4）被告以自己的名义注销慈溪市人民政府颁发给原告的土地证书，超越了职权。
被告辩称：慈溪市开展土地初始登记工作后，浒山城区于1990年底开始了测绘、权属调查等前期工作。对慈溪市燃料总公司和慈溪市机榨油厂的测绘、权属调查也于1990年开始，并于1991年完成制图工作。但1993年10月4日将土地登记申请审核情况通报时，及1994年对该两宗地颁发土地证时，双方既未提出异议，也未向土地登记部门反映双方之间有砌围墙的协议和事实。1998年慈溪市燃料总公司转制为慈溪市高新密封材料有限公司，慈溪市机榨油厂转制为慈溪市天地油脂有限公司。因勘测人员的疏忽大意，误以为两单位界址均未变动，仍沿用了原来初始登记时的图纸，故在办理城镇划拨土地使用权转让、补办出让手续及后来原告和第三人的土地变更登记时均按原来所测面积计，双方仍未提出异议并说明双方之间有砌围墙的协议和事实。1999年土地证书检验时，原浒山镇土地管理所发现第三人在实际使用中，原围墙向南（原告方）移位2.2米，与土地使用证上确认的界址不一致。2000年第三人向被告提供了原慈溪市燃料总公司和慈溪市机榨油厂于1990年所签的协议，并提出重新确权申请。为此，被告于2000年12月召集原告和第三人进行调解，但调解未果。后根据《浙江省土地管理法实施办法》第五条、原国家土地管理局《土地登记规则》第七十一条、《土地权属争议处理暂行办法》第三条、第二十四条之规定和慈溪市人民政府慈政复[1992]2号授权批复，作出注销慈国用（1998）字第013940号国有土地使用证的决定。此决定事实清楚，程序合法，依据充分。请求驳回原告的诉讼请求，维持被告的具体行政行为。
【审判】
慈溪市人民法院经审理认为：原告和第三人因土地的归属问题发生纠纷，属于《土地权属争议处理暂行办法》第二条所称的土地权属争议。《土地管理法》第十六条和《土地权属争议处理暂行办法》第四条明确规定，土地所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《土地权属争议处理暂行办法》第二十七条、第三十二条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条也规定，土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见报人民政府作出处理决定。本案土地权属争议纠纷应由原告和第三人所隶属的慈溪市人民政府来处理。被告作为慈溪市人民政府的职能部门，可就本案的事实进行调查，并拿出初步处理意见，报经慈溪市人民政府批准后以慈溪市人民政府的名义发布处理决定。土地权属争议的处理决定权是法律赋予人民政府的职权，没有法律法规的授权，被告对土地权属争议作出处理决定都是无效的。慈溪市人民政府将注销、更正土地使用证书权授于被告，只能视为委托。被告以自己的名义对土地权属争议作出处理决定，属行政主体不适格，是违反法定程序的具体行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第三目的规定，该院于2002年9月20日作出判决如下：
撤销被告慈溪市国土资源局慈土注（2001）11号关于注销慈国用（1998）字第013940号国有土地使用证的决定。
一审宣判后，原、被告在法定期限内均未提出上诉。
【评析】
本案主要涉及以下三个问题：
1.原告的土地使用面积与土地使用证登记的面积不一致时，可否注销原告的土地使用证
《土地管理法实施条例》第七条及行政规章《土地登记规则》第六章所规定的注销土地使用证或注销土地登记、吊销土地证书，只适用于因土地征用、划拨、土地使用权依法收回或抵押终止、自然灾害等原因，使土地使用权或所有权以及他项权利消灭的情形，不适用于本案原告合法取得土地使用权又未依法丧失或被收回的情形。原告和第三人因土地的归属问题发生纠纷，被告应根据《土地管理法》第十六条和《土地权属争议处理暂行办法》第四条的规定，召集双方当事人协商解决；协商不成的，报请人民政府处理。
2. 被告注销原告土地使用证属于什么性质的具体行政行为
原告受让慈溪市燃料总公司的土地、房产后，在办理城镇划拨土地使用权转让、出让手续时，被告应对原告受让的土地面积进行测量后再登记。但由于被告的疏忽导致原告实际使用的土地面积与土地使用证登记的面积不一致，被告在土地证书检验时发现原告的土地使用证错误，应根据《土地登记规则》第七十一条的规定，办理更正登记。而被告注销原告的土地使用证，致使原告丧失合法取得的土地使用权，实质上是对原告的一种处罚。
3.慈溪市人民政府将注销、更正土地使用证书的权力授予被告是否有效？
《行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政授权必须依法进行，只有法律法规可以对行政处罚权作出规定，行政规章及其他规范性文件不得对行政处罚授权作出规定。否则，行政处罚权的授予无效，有关组织行使该项行政处罚职权所作出的行为是没有法律依据的行政行为，不可能产生任何法律效果。《土地管理法》第十一条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。核发土地证书，确认使用权，是法律赋予人民政府的职权。慈溪市人民政府文件属于规范性文件，其将注销、更正土地使用证书权授予被告，这一授权不属于法律法规授权，故只能视为委托。本案中，被告作为慈溪市人民政府的职能部门，可根据《土地权属争议处理暂行办法》第二十七条、第三十二条及《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条的规定，就本案的事实进行调查，并拿出初步处理意见，报经慈溪市人民政府批准后以慈溪市人民政府的名义发布处理决定。被告以自己的名义对土地权属争议作出处理决定，属行政主体不适格。
（该文刊发于《人民法院案例选（2004年行政·国家赔偿专辑）》）??
