内容提要：人民调解作为解决纠纷的方式之一，具有程序灵活、非正式性、民主参与和面向未来的优势，在社会主义新农村建设过程中发挥着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进农村法治的发展和实现村民自治的作用。由于自身存在的一些缺陷和缺乏新的工作机制，人民调解未能适应社会环境的发展变化，其功能日渐受到削弱，因此必须对我国人民调解制度进行完善和发展。

关键词：人民调解  制度优势  功能  完善

党的十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，随着农村社会的深刻转型和农村经济的进一步发展，农村纠纷将日益增加，内容日趋复杂。如何化解农村矛盾、维护农村社会稳定成为新农村建设过程中不容回避的问题。人民调解制度作为一种制度化、经常化、专门化的纠纷调解机制，在纠纷解决过程中具有方便快捷、成本低、效率高的优点，[①]充分发挥人民调解制度的功能，及时有效化解农村矛盾，将会有力推动社会主义新农村建设。

一、人民调解制度的优势

人民调解制度是指群众自己组织起来，依据国家法律、政策和社会公德，通过批评与自我批评的方法，对民间纠纷进行协商解决的一种司法辅助制度。[②]人民调解制度就其性质而言属于纠纷的替代性解决方式[③]，是我国纠纷多元化解决机制的一个重要组成部分。与诉讼相比，人民调解具有自身独特的优势。

1.程序灵活

人民调解是一种具有高度灵活性的纠纷解决机制，具有广泛的可适用性。在诉讼领域，纠纷处理的实体公正离不开诉讼程序的合理设置，诉讼参与人的活动受到严格规范的诉讼程序的制约。而在调解领域，程序并非预先设定，而是由当事人自由商定，当事人可以仅参与部分调解程序，调解员也可视情况决定是否加入程序。在诉讼领域证据的提供和认定由证据规则加以规范，而在调解领域，一般没有证据规则，也没有证据交换、质证的强制性规定，当事人可以围绕纠纷自由协商，而不用担心受到程序的制约。

2.非正式性

调解的非正式性与其程序的灵活性紧密相关，是调解的另一种情境。诉讼强调纠纷解决的规范性和程式性，诉辩双方按照既定程序进行相互辩驳主张，以达到查明事实，分清是非的目的，纠纷的解决过程处在法官的严格掌控之下，公力救济的特征充分展现，因而带有浓厚的“威严”色彩。而调解则不具备诉讼规则那样严格的形式要件，灵活的程序使得参与人可以随意地围坐在一起，自由进出调解地点，在一种轻松的气氛下协商解决纠纷，从而使调解蒙上一层柔和的面纱。当事人可以摆脱程式性法言法语的影响，减少刺激性语言的对抗，避免矛盾进一步激化。 

3.民主参与

“参与往往意味着公民能够自主地主宰自己的命运，在现代民主社会中，大部分公民宁愿自行管理自己的事务也不愿由别人主宰自己的命运。”[④]由于调解的非正式性和程序的灵活性，当事人可以充分发表自己的观点、主张，并提供相应证据，通过积极协商，互谅互让，逐步缩小双方分歧并寻求最终解决方案。调解员在此过程中扮演着主持者的角色，根据当事人的意愿提出可行性的方案供当事人选择参考，而不是对纠纷进行最终评断，替代当事人达成协议，把自己的意志强加于人。调解的民主参与性决定了最终达成的调解协议具有明显的意定性，充分体现了当事人的意思自治。与判决相比，调解协议具有较高的自觉履行性，因而调解也被称为“最适当之强制执行”[⑤]。

4.面向未来

在纠纷处理过程中，调解在关注当前纠纷的同时也兼顾当事人未来的利益联系和交往相处。因此，如果出现合同纠纷，调解倾向于重开谈判，而不是过多考虑纠纷是如何发生的。而诉讼则不同，主要是通过对纠纷的回顾再现来查清事实、明确责任，在此基础上对纠纷进行解决，因而对当事人未来的合作无法予以过多斟酌。诉讼通过适用法律为社会成员确立一定的行为规则，为了保证规则的稳定性，诉讼必须做到“同类事情同类处理”，而调解则坚持因时因地制宜，尽量实现当事人当前利益和将来利益的统筹兼顾，达到个案处理的最佳效果，因而是一种“向前看”的制度设计。

二、人民调解在新农村建设中的功能

1.化解矛盾纠纷

恩格斯曾论述道：“历史是这样创造的，最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来。”[⑥]社会总是在冲突和纠纷中存在发展，绝对和谐稳定的社会关系格局并不是社会存在的常态。当前我国农村社会进入了深刻的转型期，纠纷大量增加并呈现出主体多元化、内容复杂化等特点。面对层出不穷、纷繁复杂的纠纷，诉讼作为解决纠纷的“最后一道防线”，其承载能力毕竟有限，而调解作为一种具有平等、自愿、经济、灵活便利的纠纷解决途径具有不可替代的魅力，以社会稳定“第一道防线”身份和诉讼一起承担着解决纠纷的重任。

2.维护社会稳定

农村纠纷虽因小事而发，但有着易激化的特点，如果不能及时疏导化解，有可能发展成为群体性事件，甚至转化成刑事犯罪，影响到农村社会的稳定和新农村建设目标的实现。人民调解委员会具有与当事人联系密切的天然优势，能够第一时间发现纠纷，并在纠纷的萌芽阶段进行处理，从而避免矛盾的激化。调解人员通过对法律法规、国家政策的解释说明，使当事人不仅认识到自己的错误，而且知道错在哪里，不仅认识到自己享有的权利，而且明白权利的依据。同时辅之以道德教育、情感感化以及调解人员个人魅力，承担着人际关系的整合功能，修复在纠纷中遭到破坏的人际关系。此外，调解员就调解过程中总结纠纷的成因、特点、趋势及其他信息并向基层政府报告，为其制定政策提供依据，通过另一种途径来维护社会稳定。

3.促进农村法治的发展

社会主义新农村不仅是一个“生产发展、生活宽裕、村容整洁”的社会，也是一个法治的社会，法治建设是新农村建设工程中的一项重要内容。法治作为社会治理的最佳方式，不仅要求人们知法懂法，更要求人们树立法律至上的理念，崇尚法律权威，把法律作为自己行为的准则，自觉遵守法律。人民调解坚持合法合理的指导原则，这就要求调解不仅依据社会主义道德和政策，更应遵循国家的法律、法规。调解的过程不仅是处理纠纷的过程，也是适用法律、宣传法律和用法律教育群众的过程，人民调解正是以灵活多变、简便快捷的方式，随时随地向群众宣传法律，提高群众法律素质，引导群众自觉遵守法律，推动农村法治向前不断发展。

4.实现村民自治

自治是指自己管理自己，或自主地处理自己的事务，并独立对其行为负责的一种状态，区别于外来权力的强从。[⑦]村民自治是广大农村群众在党的领导下，依照法律自主处理自己的事务，进行自我管理、自我教育、自我服务。人民调解制度存在和发展的历程，正是群众自治能力不断增强和自治水平不断提高的过程。首先，群众依法选出自己信任的人组成人民调解委员会来处理自己的纠纷，调解委员会的产生的过程是群众自治的直接体现。其次，纠纷发生后，群众选择调解方式解决自己的纠纷，是由当事人自己的意志决定，而非外界的强制力所迫。再次，在纠纷调解过程中，当事人权衡利弊得失，决定达成调解协议以解决纠纷还是拒绝调解，体现了当事人的意思自治。

三、人民调解制度的现实困境及原因分析

二十世纪八、九十年代是我国人民调解制度的辉煌时期，1990年人民调解纠纷总量达740.92万件，同年民事一审案件数量只有291.67万件，为调解案件的39.4％。而90年代中期以后人民调解纠纷总量不断下降，法院与调解的诉调比也不断接近并基本持平，[⑧]这一方面说明我国诉讼作用的强化，同时也说明了人民调解制度功能在逐渐萎缩。导致调解功能萎缩的原因主要有：

1.社会环境的变迁对人民调解的发展产生了深刻影响

改革开放以来，我国社会发生了深刻变化，主要体现在两个方面：一是社会主义市场经济的建立并不断完善，一是依法治国方略的实施。在社会主义市场经济体制的建立过程中，我国劳动力市场也逐步建立完善起来，传统的用工模式被打破，在宪法“保护公民劳动权利”和平等就业光环的普照下，人员的频繁流动成为社会常态，我国逐渐由先前的熟人社会向陌生人社会过渡。人民调解制度的生命力之一在于熟人社会的成员能够较好地遵守在长期共同生活中形成的规则、习惯，成员的自律意识较强，道德的约束、控制功能得到充分发挥。在原有的熟人社会被打破而新的自治组织却在培养和发展时，人民调解制度受到的冲击也就在所难免。

市场经济在改变经济运行模式的同时，也强烈地改变着人们的思想观念。当长期潜伏在人们心底的求利心理逐渐得到正名和认可时，很多人在追求利益的时候置道德于不顾，社会失信泛滥，道德失范成为社会的切肤之痛。人民调解作为一项群众性的自治制度，自律在调解协议的达成和履行过程中发挥着重要作用，在失信被视为“正常”的社会环境下，人民调解的生存空间自然也在逐渐消减。

随着依法治国方略的提出并付诸实施，法治正成为我国社会治理的基本方式。随着法制宣传的深入，公民的权利意识明显增强，加之媒体、法学界不断向群众灌输诉讼万能的思想，群众传统的“耻诉厌诉”心理逐渐转变为“喜诉争胜”，一旦出现纠纷往往诉诸法律，人民调解逐渐受到冷落。在法院内部，部分司法人员也认为“调解是人治的产物，是纯粹的私力救济，与现代法治格格不入”，主张一切纠纷皆“取断于法”，主动排斥调解。致使调解在纠纷解决机制中的边缘化倾向不断加剧。

2.调解制度自身的缺陷制约了调解功能的发挥

人民调解员的水平、素质、修养、能力的高低直接关系到调解工作的质量。[⑨]与农村矛盾纠纷类型多样化、内容复杂化的趋势相比，我国农村调解人员的整体素质偏低，使得调解质量一直难以提高，使得部分群众心目中的“和稀泥”式调解难以消除。其次，人民调解协议不具有强制执行力是调解制度没落的主要原因，尽管最高院法释[2002]29号肯定人民调解协议具有民事合同的性质，但当事人出尔反尔、肆意违反协议的现象依然严重，致使调解的公信力一直难以树立。再次，现有的人民调解制度缺乏必要的工作程序，导致人民调解在现实生活中难以依法进行。程序灵活是人民调解的价值优势，但调解也必须遵循一定的程序，然而现实中许多调解员随意调解，当事人是非责任不明，权利义务不清，使得“法律阴影下的谈判”变成了“法律的阴影”。最后，经费不足也影响着人民调解的发展。“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”，“人民调解委员会的工作经费和调解委员的补贴经费由村民委员会或居民委员会解决”。调解的无偿性使得调解委员会不能通过收取一定费用来缓解自身经费的不足。而农村经济发展缓慢，村民委员会财力有限，无法提供必要的调解经费，各级政府对人民调解的财政支持也非常有限，使得人民调解工作的开展受到限制，调解员的工作积极性受到较大影响。

四、人民调解制度的完善与发展

九十年代中后期我国人民调解制度走向低潮的时候，法治发达的西方国家在借鉴“东方经验”的基础上形成的非诉讼纠纷解决机制却在蓬勃发展。调解在东西方的兴悖差异说明调解并非如某些学者所言随着法治的发展，调解的功能与作用将进一步消减并逐渐消亡，同时也告诉我们我国的人民调解制度必须与时俱进，根据现实环境的变化进行改革与完善。

1.更新理念，正确处理诉调关系

作为纠纷解决的方式，诉讼和调解在多元化纠纷解决机制中扮演着不同的角色，发挥不同的作用。诉讼作为纠纷解决的最后一道防线，但决不是唯一防线，“诉讼爆炸”现象在我国已经出现并呈愈演愈烈之势，繁重的压力使得法院不堪承受，因此，要坚决摒弃“诉讼万能”的错误思想。调解具有自身独特的优势，充分发挥其纠纷解决功能可以分流法院案件，有助于缓解诉讼压力，节约司法资源，提高司法效率。因此，淡化甚至排斥调解并不是明智之举，我们应当恢复调解在纠纷解决机制中的应有地位。

2.加快立法，实现调解工作规范化

我国的人民调解主要由《民事诉讼法》、《人民调解委员会组织条例》、《人民调解工作若干规定》及大量的地方性法规进行规定。这些规范有的过于原则，操作性不强，有的位阶过低，效力不高且较为分散，制约了人民调解制度的进一步发展。在借鉴国外诉讼外调解的有益做法、总结我国民间调解经验的基础上，加强人民调解的理论研究，制定《人民调解法》，从立法上明确调解目的、基本原则和规范，有利于降低调解的弊端和错误几率，实现调解工作的规范化。

3.建立调解协议审查制度，避免调解协议软弱无力

    人民调解协议的效力问题一直是制约调解制度发展的障碍，为消除这一障碍，我们可以借鉴我国台湾地区的做法，建立调解协议审查制度。台湾地区法律规定：“乡镇调解自成立之日起七日内，将调解书送请管辖法院审核。调解经法院审核后，当事人不得就该事件再行起诉、告诉或自诉。”若调解在程序上不存在强迫，实体上不违反法律禁止性规定，法院即可认定协议有效，当事人可以向法院申请强制执行协议，这样既可避免违法调解，又可维护调解协议的严肃性。

4.加强培训，提高调解人员素质

虽然《人民调解工作若干规定》提高了人民调解员的选任标准，但调解员的综合素质仍然偏低，与当前纠纷不断复杂化的趋势相比仍不适应。由于农村文化发展的相对滞后，这一现象在农村表现得尤为明显。为此，必须加强调解员培训工作，一方面要培养调解员的服务意识和爱岗敬业精神，使其愿意从事调解工作，另一方面提高调解员的法律适用能力和纠纷解决能力，使其能够从事调解工作。

5.加大相关部门对调解的支持力度

人民调解的进一步发展离不开相关部门的配合与支持。首先要加强人民法院对调解工作的指导，提高调解员依法调解的能力，依法维护调解协议效力。调解与诉讼不是相互对立、相互排斥，而是相辅相成的，调解工作的发展有利于推进司法改革，促进审判事业的进步。其次，各级行政机关要正确认识调解工作的功能与作用，加大对调解的支持力度，增加对调解的财政支出，保障调解工作的顺利开展，加大对调解员的补贴和表彰，调动调解人员的工作积极性。

随着诉讼时代向后诉讼时代的过渡，“强诉讼弱调解”现象将会逐渐改变，人民调解制度的功能也将逐渐恢复。重视人民调解的制度优势和功能，并在实践中对其进行改造，使调解制度走出困境、重放异彩，这既是构建我国多元化纠纷解决机制的要求，也是社会主义新农村建设的现实需要。